Impuestos para la justicia ambiental

La presión sobre el planeta refleja la tensión que soportan muchas de nuestras sociedades. De hecho, los desequilibrios planetarios que son peligrosos para las personas y para todas las formas de vida y los desequilibrios sociales, se agravan mutuamente. En este contexto corresponde situar la discusión sobre los impuestos para la justicia ambiental en Chile.
Con este objetivo en mente hemos destacado algunos aspectos centrales del capítulo XII del libro Impuestos justos para el Chile que viene. Diagnósticos y desafíos tributarios para un nuevo pacto fiscal, titulado “Impuestos para la justicia ambiental”. Este capítulo ha sido elaborado por Marcelo Mena, el internacionalmente reconocido experto en cambio climático, exdirector del Centro de Acción Climática de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y profesor de la Escuela de Ingeniaría Bioquímica de la misma universidad. Como él sintetiza, un buen diseño de los impuestos verdes permitiría a las economías del mundo alinear objetivos ambientales y económicos. En el caso de Chile, luego de casi 10 años de su promulgación (2014), estos impuestos deben ser corregidos para que aumenten su efectividad.

Los desequilibrios planetarios

Como sostiene el Informe de Desarrollo Humano 2020, la presión sobre el planeta refleja la tensión que soportan muchas de nuestras sociedades. De hecho, los desequilibrios planetarios que son peligrosos para las personas y para todas las formas de vida y los desequilibrios sociales, se agravan mutuamente.

Muchas de las desigualdades del desarrollo humano han ido en aumento y lo seguirán haciendo. El cambio climático, que incluye, entre otros aspectos, peligrosos cambios planetarios, no hará sino empeorarlas. La movilidad social disminuye mientras la inestabilidad social aumenta. Se observan signos inquietantes de retroceso democrático y aumento del autoritarismo. El contexto de fragmentación social dificulta la acción colectiva en todos los ámbitos, desde la pandemia de COVID-19 hasta el cambio climático[1].

Los impuestos verdes en Chile

Es en este contexto en el que corresponde situar la discusión sobre los impuestos para la justicia climática. Con este objetivo en mente hemos destacado algunos aspectos centrales del capítulo XII del libro Impuestos justos para el Chile que viene. Diagnósticos y desafíos tributarios para un nuevo pacto fiscal, titulado “Impuestos para la justicia ambiental”. Este capítulo ha sido elaborado por Marcelo Mena, el internacionalmente reconocido experto en cambio climático, exdirector del Centro de Acción Climática de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y profesor de la Escuela de Ingeniaría Bioquímica de la misma universidad[2].

Mena ofrece una clara presentación de la introducción en la reforma tributaria del segundo gobierno de la presidenta Bachelet de dos “novedosos” impuestos verdes: el impuesto adicional a los vehículos nuevos y el impuesto a la contaminación de las grandes industrias. Aunque posteriormente estos impuestos han sido calificados como impuestos recaudatorios, es necesario tener presente que fueron diseñados con el objetivo principal de incorporar los daños de distintos tipos de fuentes de energía y transporte, para así reducir las emisiones contaminantes.

El proyecto de reforma tributaria de 2014 proponía establecer un impuesto proporcional a los vehículos diésel que se pagaría por única vez al momento de la compra. El valor en UTM de este impuesto se calcularía dividiendo la cifra de 540 por el rendimiento urbano del vehículo en cuestión, expresado en km/lt. Sin embargo, luego de una serie de modificaciones en sede legislativa se estableció un impuesto a la venta de automóviles nuevos, en función de sus emisiones de dióxido de carbono (CO₂₎ y óxidos de nitrógeno (NO_x) y corregido por el valor del automóvil. Esta medida buscaba incentivar la compra de vehículos más limpios y evitar la compra de vehículos diésel, cuyo combustible es más barato, pero más contaminante. Al respecto, Mena subrayó que

“a pesar de los intentos por abordar las externalidades negativas del diésel, las modificaciones que sufrió el impuesto en la Comisión de Hacienda del Senado en 2014 llevaron a que los vehículos más contaminantes se eximieran de su pago, replicando la tendencia del impuesto específico en donde los combustibles más sucios pagan menos impuesto. Modificar esta exención permitiría aumentar la recaudación de 51 a 160 mil millones de pesos al año. Para efectivamente recaudar el impuesto específico que ahorran los vehículos diésel nuevos, se hace necesario incrementar el factor de cobro de 120 a 360, y eso permitiría aumentar la recaudación a 368 mil millones de pesos (en torno a 500 millones de dólares) Los impuestos verdes a automóviles han permitido reducir las emisiones del parque nuevo (2020) en alrededor de 12%, siendo mucho más efectivo para reducir las emisiones de los vehículos diésel afectos (en 44%) que en los diésel exentos. Las emisiones medias de NOx de los vehículos diésel afectos equivalen a la norma Euro 6, mientras que la de los exentos son casi el doble, cercanas a la norma Euro 5, indicando que el impuesto verde actúa como norma de emisión de facto para los vehículos diésel afectos”[3].

El proyecto de reforma tributaria de 2014 también establecía impuestos a la emisión de contaminantes en la industria, con la exclusión de las pymes. En el caso de las emisiones al aire de material particulado (MP), NO_x y dióxido de azufre (SO₂), el impuesto sería equivalente a 0,1 dólar por cada tonelada emitida, o la proporción que correspondiera de dichos contaminantes, aumentado por la cantidad que resultara de la aplicación de la siguiente fórmula: impuesto por tonelada emitida de contaminante, medido en usd/ton, igual al factor de emisión multiplicado por el costo social de contaminación asociado a la concentración de material particulado fino respirable. Estos dos últimos valores serían determinados por el Ministerio de Medio Ambiente en conformidad con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Salud[4].

Finalmente, el proyecto aprobado fijó un impuesto a las emisiones de CO₂ equivalente a 5 dólares por tonelada. También se gravaban las emisiones de MP, NO_x y SO₂ en función de los siguientes factores: daño ambiental causado, población expuesta, y ubicación en zonas con altos niveles de contaminación. Para Mena, este impuesto verde a las grandes industrias:

“ha permitido contribuir a una baja significativa de las emisiones de material particulado de varios sectores, incluyendo el agroindustrial, donde la instalación de controles de emisión y el cambio de combustible contribuyeron a una reducción de 95% de las emisiones entre 2016 y 2019”[5].

Los avances en materia de impuestos verdes representan una continuidad con respecto a medidas regulatorias adoptadas previamente, como el anteproyecto de norma de emisión para las termoeléctricas de 2009, adoptado en 2011 y cuya entrada en vigor comenzó a fines de 2013 en zonas saturadas y en 2016 en todo Chile. En él se estableció una relación costo-beneficio en la que se incluyeron efectos en la salud, un modelo de la calidad del aire en todo Chile, una estimación de las enfermedades respiratorias y mortalidad prematura que se evitaban. Al estudiar el impacto de estos factores en el costo de las tarifas eléctricas, se concluyó que el beneficio duplicaba los costos. La norma afectaba a aquellas turbinas de 50 megawatts de generación térmica y además exigía mediciones continuas para garantizar su cumplimiento. La entrada en vigor de esta norma implicó aumentar en un 30% el costo de inversión de las centrales a carbón.

Mena destaca que los estudios realizados para preparar su implementación permitieron “por primera vez determinar el costo de las externalidades por generación eléctrica previo a la vigencia de la norma”[6]. Estos fueron incorporados también en el diseño de los impuestos verdes del proyecto de reforma tributaria de 2014. “Si bien estos impuestos han sido posteriormente tildados de impuestos recaudatorios, fueron diseñados con el objetivo principal de incorporar los daños de distintos tipos de fuentes de energía y transporte, para así reducir las emisiones contaminantes”[7]. Para él, “los impuestos verdes son concebidos como instrumentos económicos dentro de la política ambiental, en contraste con los instrumentos de comando y control, como las normas de emisión”, y presenta evidencias de cómo estos impuestos actuaron de facto como instrumentos de comando y control al gatillar inversiones como si fueran una norma de emisión.

El impuesto verde, “en conjunto con la norma de emisiones termoeléctricas, contribuyó a una reducción del 79% del material particulado, 65% del SO_x y 13% del NO_x para el sector”[8]. Si a ello se suma la judicialización de los proyectos carboneros, la norma de emisión de termoeléctricas y las modificaciones de las subastas energéticas, el impuesto verde ha operado como un factor adicional contribuyendo a frenar el desarrollo de centrales termoeléctricas. Si se aumenta el impuesto verde de acuerdo con las recomendaciones del FMI, “pasando por el valor social del carbono, permitiría profundizar la transición energética e incrementar la recaudación fiscal de 165 millones de dólares al año a 990 millones de dólares a 2025 y a 2475 millones de dólares a 2030”[9].

A ello hay que sumar la creación de impuestos de frontera (border tax adjustments) propuestos por la Unión Europea y que comenzaron a aplicarse en 2023 a las emisiones producidas en la fabricación de productos importados. Esto:

“puede tener implicancias importantes para la integración de impuestos verdes y el comercio internacional. El cambio de administración en Estados Unidos [de Trump a Biden] abre la puerta para que este país pueda aplicar impuestos verdes a nivel nacional. No es descartable que algunas formas de organización, como coaliciones de países por políticas para el cambio climático puedan aparecer como ideas de cooperación internacional en la lucha por la reducción de emisiones. Eso llevará a una presión cada vez más clara para alinear el precio a la contaminación adoptado en Chile y que se promueve globalmente. Por otro lado, Chile estará preparado como pocos países para implementar un enfoque de esa naturaleza”[10].

Como sintetiza Mena, un buen diseño de los impuestos verdes permitiría a las economías del mundo alinear objetivos ambientales y económicos. En el caso de Chile, luego de casi 10 años de su promulgación (2014), estos impuestos deben ser corregidos para que aumenten su efectividad [11].

[1] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “Panorama General”, en La próxima frontera. El desarrollo humano y el Antropoceno, Informe sobre desarrollo Humano 2020 (Nueva York: Organización de las Naciones Unidas, 2021).

[2] Mena, M., “Impuestos para la justicia ambiental”, en Atria, J., Otero, C. (eds.), Impuestos justos para el Chile que viene. Diagnósticos y desafíos tributarios para un nuevo pacto fiscal (Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica, 2021), Cap. XII, pp. 330-349.

[3] Ibid., pp. 346-347.

[4] Véase Bachelet, “Mensaje de S. E. la Presidenta de la República con el que inicia un proyecto de ley de reforma tributaria que modifica el sistema de tributación de la renta e introduce diversos ajustes en el sistema tributario” (Santiago, 1° de abril de 2014), pp. 104, 16-107.

[5]Mena, M., “Impuestos para la justicia ambiental”, op. cit., p. 347.

[6] Ibid., p. 331.

[7] Ibid., p. 332.

[8] Ibid., p. 347.

[9] Ibidem.

[10] Ibid., p. 347-348.

[11] Ibid., p. 348.

Crisóstomo Pizarro C.

Director Ejecutivo del Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso

Esteban Vergara P.

Secretario Ejecutivo del Foro de Altos Estudios Sociales Valparaíso