La incompetencia de la ONU para mantener la paz

A partir de la guerra entre Rusia y Ucrania, Crisóstomo Pizarro y Esteban Vergara examinan la incompetencia de la ONU para mantener la paz mundial, y luego analizan los intentos más recientes de reforma.

Conforme con las orientaciones teóricas y metodológicas del Foro Valparaíso, las enormes limitaciones de la ONU y, específicamente, del Consejo de Seguridad, no pueden entenderse si no se sitúan en una perspectiva histórica de larga duración.

Ya van dos meses de guerra entre Rusia y Ucrania. Al mismo tiempo en que se están desarrollando las operaciones militares, la Unión Europea, Reino Unido, Estados Unidos y Canadá están aplicando sanciones económicas a Rusia y entregando ingentes recursos económicos y militares a Ucrania. Por parte de occidente se ha estimado  que estas medidas podrían presionar a Moscú a abandonar la vía militar. Sin embargo, esto aún no ha ocurrido y la guerra está enfrentando su fase más cruenta, con bombardeos de ciudades y masacres de civiles.

Apenas iniciado el conflicto, el Consejo de Seguridad de la ONU se reunió de emergencia para analizar la crisis. Estados Unidos y Albania presentaron una resolución de condena de la invasión rusa de Ucrania. En la votación llevada a cabo el 25 de febrero, de los 15 miembros del Consejo, 11 votaron a favor y 3 se abstuvieron (China, India y Emiratos Árabes Unidos). Solo Rusia votó en contra, lo que provocó que el proyecto fuese rechazado. Luego, el 2 de marzo la Asamblea General de la ONU aprobó una resolución de condena, con el apoyo de 141 de los 193 países que la conforman.

Pese a estas resoluciones, nuevamente ha quedado en evidencia la incompetencia de la ONU para resolver pacíficamente el conflicto.

Conforme con las orientaciones teóricas y metodológicas del Foro Valparaíso, las enormes limitaciones de la ONU y, específicamente, del Consejo de Seguridad, no pueden entenderse si no se sitúan en una perspectiva histórica de larga duración.

Un poco de historia

Para comprender lo que está ocurriendo actualmente con el papel de la ONU en el conflicto Rusia-Ucrania, debemos retrotraernos a la primera mitad del siglo XX. Con el término de la Primera Guerra Mundial en 1918, la comunidad internacional consideró vital la construcción de un nuevo orden que permitiera poner fin a los conflictos bélicos. Es así como se creó la Sociedad de Naciones, cuya finalidad era garantizar la paz del sistema internacional. Pero en su mismo origen adolecía de enormes defectos para asegurar su propia existencia: Estados Unidos se negó a formar parte, y la Unión Soviética había sido excluida de la Sociedad.

Su incapacidad para sancionar a las potencias que amenazaban la paz –invasión de Abisinia por Italia, ocupación de la Renania por la Alemania nazi y la Guerra sino-japonesa– terminaron por hacer de la Sociedad de Naciones una institución irrelevante, como pronto lo demostró el estallido de la Segunda Guerra Mundial.

Al término de la guerra, las potencias aliadas coincidieron en la idea de crear una nueva institucionalidad supranacional que garantizara la paz. En la conferencia de San Francisco (1945), representantes de cincuenta países redactaron la Carta de la ONU, en la cual establecieron como propósitos y principios la mantención de la paz y la seguridad internacional, la supresión de los actos de agresión y la resolución de las controversias internacionales por medios pacíficos, destacando la cooperación internacional y el respeto a los derechos humanos. Para garantizar estos principios, se estableció un Consejo de Seguridad, cuya misión consistiría en salvaguardar la paz mundial a través de resoluciones de carácter vinculante para todos los Estados miembros.

El Consejo de Seguridad y el problema del veto

El órgano más importante de la ONU es el Consejo de Seguridad, ya que, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, es el único que puede obligar a los Estados miembros a cumplir sus resoluciones. El Consejo está conformado por quince Estados –cinco permanentes y diez no permanentes- y cada uno de ellos posee un voto. Los miembros permanentes cuentan con una prerrogativa, que comúnmente ha sido definida como “veto”. El artículo 27 de la Carta establece que las decisiones que tome el Consejo de Seguridad en asuntos de procedimiento se aprobarán si cuentan con el voto afirmativo de nueve miembros. Pero también indica que las decisiones del Consejo de Seguridad sobre asuntos sustantivos (mantenimiento de la paz, aplicación de sanciones económicas, acciones militares contra un Estado agresor, entre otras) serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluso los votos afirmativos de todos los miembros permanentes. Por lo tanto, de no haber consenso entre los miembros permanentes, las decisiones no se aprobarán.

Lo anterior ha llevado a que este derecho a veto haya sido utilizado de forma arbitraria por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Estados Unidos y Rusia -y anteriormente la Unión Soviética-, han recurrido sistemáticamente al veto para evitar la aprobación de resoluciones que afecten sus intereses o los de sus aliados, especialmente en el marco de conflictos bélicos. Por ejemplo, solo durante mayo de 2014 ambos países ejercieron este derecho 273 veces –83 Estados Unidos y 130 Rusia–.

A lo largo de la historia de la ONU han existido propuestas de reforma del Consejo de Seguridad. Entre ellas es necesario destacar: a) la eliminación del derecho a veto b) no permitir su aplicación en los casos de genocidio o crímenes de guerra, y c) la ampliación de los miembros permanentes y no permanentes. En ninguno de estos casos se logró el acuerdo necesario para su aprobación.

Con respecto a la ampliación de los miembros, el presidente Barack Obama se mostró partidario de incorporar a India -la mayor democracia del mundo, con más de mil millones de habitantes- como miembro permanente del Consejo de Seguridad, coincidiendo en este propósito con el presidente ruso Vladimir Putin. Anteriormente, en 2005, Alemania, Japón, India y Brasil (G–4) formularon una propuesta de ampliación del número de miembros permanentes y no permanentes sectorizados por continentes, aspirando a ocupar los puestos de miembros permanentes también. Esta propuesta contemplaba conceder la membresía permanente al menos a dos naciones africanas. Sin embargo, el presidente estadounidense George Bush anunció su rechazo a esta iniciativa. En el mismo sentido se pronunció el embajador chino ante la ONU, Wang Guangya, quien señaló que la iniciativa del G–4 a juicio de su país era peligrosa ya que podría dividir a la ONU.

Como integrante del G–4, Alemania ha insistido en la necesidad de que el Consejo de Seguridad refleje en su composición la distribución de poder real en el mundo. La solicitud de Alemania cobra mucho sentido si se considera que aporta junto a Japón el 28% del presupuesto de la ONU.

A principios de septiembre de 2015 el G–4 redactó un texto para iniciar la reforma del Consejo en la Asamblea General de la ONU, pero finalmente China, Estados Unidos y Rusia se negaron a suscribir la iniciativa.

Además, los artículos 108 y 109 de la Carta de las Naciones Unidas establecen que cualquier reforma de la misma Carta, y por extensión, del Consejo de Seguridad, debe ser aprobada por las dos terceras partes de los Estados miembros de la ONU, incluidos los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Por lo tanto, de no mediar un acuerdo político entre Estados Unidos, Rusia, el Reino Unido, Francia y China, es imposible pensar en llevar a cabo la mencionada reforma.

En nuestra próxima entrega nos referiremos a algunas de las propuestas más recientes que podrían abrir la puerta para repensar el papel de la ONU en la mantención de la paz y las condiciones que harían que esto fuera posible.