Sergio Bitar – América Latina: desafíos a la democracia. Fortalecer la resiliencia y afianzar la gobernabilidad

La conexión global entre seres humanos, la inmediatez y la velocidad de propagación de las ideas desafían la imaginación. Para explicar los nuevos procesos no basta la mirada de economistas y cientistas políticos, apreciamos la irrupción de filósofos e historiadores para contribuir a entender los cambios políticos y la rápida evolución de los comportamientos de las personas. Las diferencias generacionales, el rol de la mujer, las libertades sexuales, la conciencia de la desigualdad, la capacidad de movilización se entrecruzan y retroalimentan. Frente a la complejidad y la incertidumbre algunos recurrirán a la vía autoritaria, otros a la participación democrática. La acción política exige despejar y elegir prioridades.

Este artículo es una versión corregida de la exposición en el seminario «El estado de la democracia en América Latina», CEPAL/IDEA, noviembre 2018.

«Me han pedido que hable de Nuevas Perspectivas para Europa, pero no consigo pensar en ninguna, y la descomposición del estilo trumpiano que está afectando incluso al corazón de Europa me obliga a poner en tela de juicio las que tenía». Así comenzó Habermas una reciente exposición (Jürgen Habermas, ¿Hacia dónde va Europa?, El País, 18 de noviembre de 2018).

¿Vale igual para América Latina? Por cierto nos está afectando la creciente incidencia de los cambios globales en cada uno de nuestros países, y a ello se agrega la alarma por los indicios de regresión democrática o backsliding en EE UU y la UE. Pero ¿son de la misma naturaleza los problemas y retos de esos países desarrollados y los de América Latina? ¿Y son similares estos desafíos entre los distintos países de nuestra región? No lo son y es indispensable atender las especificidades de los procesos latinoamericanos.

En su informe El Estado de la Democracia en el Mundo, 2017, IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) alertó sobre los riesgos de regresión, mencionando países de Europa Oriental (Hungría y Polonia), Turquía, Venezuela, otros de África y Asia. Por ello su tema central fue Explorando la Resiliencia Democrática. Y con el propósito de realizar un análisis se definió la democracia como «el control popular sobre los que deciden e igualdad política entre quienes ejercen ese control», y elaboró un conjunto único de índices cuantitativos, desde 1975 hasta hoy, en cinco áreas:

• Gobierno representativo
• Derechos fundamentales
• Controles sobre los Gobiernos
• Imparcialidad de la Administración
• Participación

Las cifras muestran un gran periodo de expansión democrática mundial de 1975 a 2015. Pero entre 2013-16 se advirtió algunas discontinuidades o síntomas de retroceso en varios países.

El informe 2017 destacó cuatro grandes temas que representarían debilidades, riesgos y desafíos que requerían de una acción:

• Cambio en la naturaleza de los partidos políticos y las formas de representación, impacto de las tecnologías, comunicación, reflexión e ideas.
• Financiamiento de la política, dinero , corrupción y cooptación de políticos e instituciones por los poderes económicos.
• Desigualdad en aumento y la duda sobre las capacidades de la democracia de reducir las diferencias.
• Inmigración, el ejercicio de los derechos ciudadanos, la polarización y la multiculturalidad.

Indicadores: Estado de la Democracia en el Mundo, 2019

En su informe preliminar sobre el Estado de la Democracia en el Mundo, 2019, IDEA ilustra el importante progreso de la democracia en los últimos 40 años, y al mismo tiempo revela un progresivo estancamiento en los últimos 10 años. Peor aún, sus índices ilustran un declive notorio a partir de 2014, particularmente en representación política y en derechos fundamentales. El debilitamiento se manifiesta en democracias ya maduras, y también en grandes democracias de Europa, India y Brasil.

IDEA construye el concepto de «espacio cívico» que incluye libertades civiles (de expresión, asociación, religiosa); medios de comunicación social (integridad, capacidad crítica, diversidad), y participación de la sociedad civil. Los deterioros mayores en este «espacio cívico» se constatan en Venezuela, Brasil, India, Hungría, Polonia.

¿Y América Latina?

En los últimos 40 años, 1978-2018, América Latina muestra los mayores avances, en comparación con las demás regiones del mundo. Para matizar el entusiasmo debemos tener presente que el punto de partida ocurre en medio de un desierto de dictaduras. Aun así, la región se sitúa actualmente en el tercer lugar del mundo, en cuanto a sus indicadores democráticos, después de América del Norte y Europa.

Sin embargo, entre 2008 y 2012 se constata un estancamiento en todos los índices, salvo en bienestar social (baja de la pobreza, políticas sociales). Y a partir de 2013 se confirma un estancamiento promedio en todos los frentes, y un retroceso en varios países.

¿En qué ámbitos se manifiestan los principales deterioros de la democracia, según los índices de IDEA?

• Independencia del poder Judicial. Los retrocesos mayores habrían ocurrido en República Dominicana, Haití, Cuba, Nicaragua, Ecuador y Venezuela.
• Acceso a la Justicia. En el periodo 2012-17 se detectan mayores regresiones en cuatro países: Brasil, República Dominicana, Haití y Venezuela.
• Libertad de expresión. Seis países retroceden, en particular: Venezuela, Nicaragua, Panamá y Brasil.
• Gobierno representativo. Cuatro países retroceden en la limpieza de sus elecciones y seis muestran restricciones a la libertad de los partidos. La principal caída se registra en Venezuela.

Sin duda, estos datos sirven de base para el análisis. Pero conviene indagar sobre otros aspectos útiles para la acción política:

• las causas de estos fenómenos, para disponer de un buen diagnóstico,
• posibles escenarios, para atisbar los cambios de futuro y anticipar; y
• prioridades a emprender, elaborar estrategias y diseñar mejores políticas públicas.

El análisis de las causas está en pleno despliegue y se ha extendido a múltiples disciplinas, desde la filosofía a la tecnología, la psicología y la economía. Los estudios se han multiplicado en EE UU y la UE, motivados por las crisis que asoman en naciones que antes se consideraban inmunes.

El debate latinoamericano no escapa a esa complejidad, pero exige diferenciar los fenómenos globales, comunes a todos, de las especificidades de América Latina.

¿Qué cambios han tenido lugar entre 2015 y 2018?

1. a) A nivel global se ha acrecentado la pugna geopolítica entre EE UU y China. Un escenario de intensificación reduciría los espacios de autonomía comercial y de inversión América Latina.

La gravitación política de la Unión Europea ha declinado, las potencias occidentales han perdido influencia en la promoción de la democracia y los derechos humanos. En tal escenario, afianzar la democracia en la región es una responsabilidad que recaerá en los propios latinoamericanos.

Asimismo, se vive el rápido ascenso de tecnologías de comunicación, que impactarán crecientemente en la política. Sus consecuencias serán mayores en las campañas electorales, en la transformación de las relaciones sociales, los cambios de comportamiento de las nuevas generaciones, demandas de derechos de sectores medios, el empoderamiento ciudadano y la pérdida de rol aglutinador y mediador de los partidos políticos, con efectos positivos y negativos para la democracia. Es un tema poco analizado y que demandará nuevas regulaciones en los próximos años.

En los últimos ha continuado el debilitamiento de las organizaciones latinoamericanas. Por un lado, se ha desvanecido el grupo ALBA, y se han desacreditado sus políticas, como asimismo ha desaparecido UNASUR. Con la excepción de la Alianza del Pacifico, el panorama es de una región carente de organizaciones que le otorguen unidad política y una voz común. Y ello ocurre cuando más se requiere más coordinación regional para contrarrestar el nacionalismo y el proteccionismo, e impulsar el multilateralismo y la apertura, a fin de proteger los intereses de los países medianos y pequeños.

1. b) A nivel regional también destacan hechos nuevos.

• La preferencia por la democracia desciende (de 60% a 48% entre 2010 y 2018, Latinobarómetro, encuesta 2018).
• La pobreza baja bastante entre 2002 y 2014 (de 46 a 28,5%), luego se estanca y en varios casos remonta: 30,7% en 2017 (CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2017).
• El crecimiento ha sido débil. Entre 2012 y 2018 apenas alcanzó a 1,3% (CEPAL, Balance Preliminar Economía de AL, 2017), y las proyecciones para 2019 alcanzan 1,8%. Este promedio está muy afectado por Venezuela que caería nuevamente en -10% en 2019.
• La explosión migratoria fue sin precedentes en la región, proveniente principalmente de Venezuela, colocando nuevos desafíos a los países que los acogen, en materia de respeto a sus derechos, provisión de servicios y trabajos. Similar proceso prosigue desde América Central a EEUU y eventualmente México.
• La corrupción conocida alcanzó niveles insospechados y ha desatado una reacción contraria, hecho positivo. Se debe profundizar la transparencia y control, fiscales y justicia independiente y defender una prensa libre de amenazas.
• La violencia interna no ha amainado y algunos países de América Latina muestran las más altas cifras de homicidios por habitante del mundo, mezcla de crimen común, narcotráfico, pandillas, y débiles aparatos policiales. La falta de seguridad se ha transformado en una amenaza a la democracia al despertar temores, que bien explotados abonan a favor de los movimientos autoritarios.

¿Qué desafíos globales se avizoran más allá de 2020?

Los países latinoamericanos sentirán una creciente incidencia de los procesos globales sobre su política interna. Los márgenes de autonomía irán siendo cada vez menores, y resultará cada vez más difícil separar los ámbitos de acción nacional de los condicionantes internacionales. Por ello es de primera importancia tener presente los posibles escenarios globales.

• Se intensificará el proteccionismo comercial y el nacionalismo político, y continuará el desplazamiento del poder económico hacia el Asia. ¿Cómo actuar para esquivar o amortiguar el primer efecto y aprovechar las oportunidades que abre la segunda tendencia? La pugna EE UU — China se extenderá del comercio a la tecnología de punta. Los factores geopolíticos pueden impactar la economía internacional, de un modo no visto en los últimos años.
• Se advierten riesgos de una nueva crisis financiera global. Ante tal posibilidad cada país debe adoptar políticas económicas equilibradas, poseer reservas y coordinar acciones regionales.
• El cambio tecnológico se tornará más veloz y disruptivo. Los países desarrollados se preparan para anticipar los cambios en el empleo, la destrucción de los rutinarios y la creación de nuevos. Robótica, inteligencia artificial, 3D printing, procesamiento de grandes datos, internet de las cosas, son una avalancha. Por ello las políticas deberán privilegiar educación y capacitación, habilidades para la innovación, y diseñar nuevas formas protección al trabajador. América Latina está retrasada. Tiene la opción de acortar distancias si eleva sus esfuerzos en educación, investigación e innovación, o puede demorar su reacción y se ampliaría la brecha con Asia.
• El cambio climático se intensificará, desatándose nuevos desastres naturales que dañarán a amplios proporciones de la población. Encarar estos fenómenos requerirá de más colaboración y apego al cumplimiento de la Agenda 2030. América Latina tiene espacios para actuar y cumplir, y también debiera actuar de consuno y promover el multilateralismo.
• La gobernanza global está socavándose por una doble presión: los problemas son de magnitud mayor y la institucionalidad muestra capacidad menor. En un contexto de escasa efectividad para colaborar y resolver problemas comunes, los espacios de coordinación regional adquirían más preponderancia.

¿Qué desafíos y propuestas de acción pueden anticiparse para América Latina?

Se puede observar cuatro desafíos mayores, además de los globales ya mencionados:

1. Desafío Político institucional

La cuestión central es aumentar la resiliencia democrática, y compensar las insuficiencias de la democracia representativa con nuevas formas de participación y consulta. El empoderamiento ciudadano y la diversidad evolucionan hacia una relación horizontal, mientras las instituciones mantienen estructuras verticales. Existe mayor necesidad de fortalecer de la sociedad civil, el poder local y regional, desplegar nuevas formas de consulta y usar tecnologías nuevas para extender la participación. Igualmente, es indispensable crear instituciones que ayuden a encauzar el dialogo social, apenas existentes en la región. Las amenazas al Estado de derecho en algunos países de la región exige afianzar la separación de poderes, en particular, la independencia del poder judicial.

La seguridad ciudadana, el combate al crimen y la violencia asumen primera prioridad para el fortalecimiento democrático. Las cifras de homicidios de ciertos países se hallan entre las más altas del mundo. El temor es un caldo de cultivo para posturas autoritarias, y la seguridad, por tanto, se erige como requisito.

Los partidos políticos siguen perdiendo aprecio ciudadano y reforzarlos es esencial, mediante la creación de nuevos vínculos con la sociedad, la formacion de coaliciones, la elaboración de buenos programas. Es una tarea compleja, en vista de la pérdida de su rol mediador entre sociedad y Estado, debido a las nuevas tecnologías. La pugna entre ciudadanos empoderados y las elites se acrecienta.

La desconfianza se extiende y amplifica por la corrupción. La ciudadanía, la prensa, los fiscales y el poder judicial han contribuido a contenerla, pero se está lejos de haber controlado el flagelo.

La reforma del Estado es prioritaria ante el evidente rezago de la institucionalidad pública para gobernar una sociedad más compleja. El aparato público debe ganar eficiencia y simultáneamente urge la redefinición de sus funciones para encarar los temas emergentes.

2. Desafío económico

Tres son los requisitos copulativos para sustentar una democracia: el buen manejo macroeconómico, el cambio de la estructura productiva y la sustentabilidad social y ambiental.

El crecimiento será débil en tanto no se priorice el aumento de la productividad a través de la educación técnica, la capacitación de los trabajadores, la investigación, innovación y emprendimiento. Infraestructura, energías renovables, digitalización, valor agregado a los recursos naturales, asociaciones público privadas deberán impulsarse con vigor.

El cambio tecnológico acelerado y su impacto en los trabajos de menor calificación y rutinarios será intenso: estas tecnologías disruptivas pueden ser una oportunidad para acortar distancias si se enfrenta a tiempo, o será una causa de rezago y desigualdad de toda la región.

3. Desafío de Cohesión Social

No se profundizará la democracia y la gobernabilidad sin cohesión social. La desigualdad irá en aumento con la globalización y el cambio tecnológico si no se aplican nuevas políticas sociales potentes. Acceso y calidad en educación y salud, un sistema de pensiones capaz de proteger a los sectores de menores ingresos, con envejecimiento, y financiamiento son demandas en ascenso entre sectores populares y medios.

Será evidente una mayor presión de los sectores medios por bienes públicos universales de calidad, y medidas más potentes para promover la movilidad social (Cifras recientes de OCDE en The Broken Elevator, 2018, son una advertencia.)

La desigualdad abarca múltiples factores que trascienden los ingresos, incluye no discriminación, buen trato, acceso a los bienes públicos de igual calidad. Ya se debate la idea de un Ingreso Básico Universal y de un Nuevo Pacto Social. La cohesión social es un pilar para el futuro de la democracia.

Desafío del cambio cultural

No menos sorprendentes y desconcertantes son los cambios de comportamiento, expectativas, prioridades, demandas, derechos, y valores en nuestras sociedades. La conexión global entre seres humanos, la inmediatez y la velocidad de propagación de las ideas desafían la imaginación. Para explicar los nuevos procesos no basta la mirada de economistas y cientistas políticos, apreciamos la irrupción de filósofos e historiadores para contribuir a entender los cambios políticos y la rápida evolución de los comportamientos de las personas. Las diferencias generacionales, el rol de la mujer, las libertades sexuales, la conciencia de la desigualdad, la capacidad de movilización se entrecruzan y retroalimentan. Frente a la complejidad y la incertidumbre algunos recurrirán a la vía autoritaria, otros a la participación democrática. La acción política exige despejar y elegir prioridades.

Para terminar, es conveniente hacer una apelación al Buen Gobierno. Es fácil atribuir los errores de conducción, el mal ejemplo, la corrupción y la ineficiencia a falencias del sistema democrático. La democracia necesita que se gobierne bien, sin improvisación, con transparencia, consultas ciudadanas y mayorías políticas.

América Latina carece de suficientes personas bien formadas política y técnicamente para asumir las nuevas funciones de gobierno. Formarlas es una prioridad. Tenemos cientos de escuelas de negocios y poquísimas escuelas de gobierno, hay más protagonismo que trabajo en equipo, más polarización que voluntad de acuerdo. Pero también hay más conciencia, más educación, más comunicación, mejores tecnologías y más capacidad humana. A futuro, los espacios organizados para el debate abierto de las nuevas ideas y su propagación a la ciudadanía serán prioritarios, a fin de compartir pensamientos diversos, converger y evitar la fragmentación.

El mayor reto es hacer política en incertidumbre. En un mundo incierto los valores y la ética deben ser la guía para las decisiones políticas.

Sergio Bitar Ch.

Ingeniero Civil. Exministro de Estado de los presidentes Salvador Allende, Ricardo Lagos y Michelle Bachelet, y exsenador por Tarapacá